提出了加强天然草原保护与建设、实施退牧还草的建议

提出了加强天然草原保护与建设、实施退牧还草的建议,落实草原承包责任制是实施退牧还草工作的前提,2003

同志们:
今天,国务院西部开发办、农业部召开退牧还草工作电视电话会议。主要任务是,贯彻落实党的十六大精神,按照中央经济工作会议和国务院西部地区开发领导小组第三次会议的要求,启动退牧还草工程,明确退牧还草的总体思路、规划目标和政策要点,部署今年退牧还草工作。下面,我讲几点意见。
一、退牧还草的重大意义
实施退牧还草,是党中央、国务院从我国经济社会发展全局考虑做出的重要决策。党的十六大提出了新世纪我国全面建设小康社会的宏伟目标,强调指出,我们要实现的全面小康,是可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高的小康;是促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的小康,要树立全民环保意识,搞好生态保护和建设。1999年,江泽民同志指出,草原是我国北方的一道天然屏障。这里的生态环境如何,不仅关系到各族群众的生存和发展,也关系到华北、西北、东北生态环境的保护和改善,意义和责任十分重大,一定要搞好。最近,胡锦涛同志到内蒙古自治区调研考察,非常关心群众生产生活和草原保护建设问题,强调要下大力气把生态环境保护好、建设好,实现资源的永续利用和自然生态系统的良性循环。国务院领导同志多次就天然草原恢复与建设、退牧还草作出重要指示。去年10月召开的国务院西部地区开发领导小组第三次会议做出决定,要把草原保护提到议事日程上来,尽快启动天然草原退牧还草工程。我们要把思想统一到党中央、国务院的重要决策上来,充分认识实施退牧还草的重大意义,把退牧还草做为加强生态环境建设的重要内容,摆到更加突出的位置。
实施退牧还草,是实现可持续发展战略的紧迫任务。我国草原面积大,天然草原近60亿亩,占国土面积的42%。长期以来,由于自然条件变化和过度放牧、牲畜超载、无序利用、滥垦乱采等人为因素,天然草原退化沙化严重。目前,我国已经有90%的可利用天然草原不同程度地退化,并以每年3000万亩的速度扩展。草原生态环境的持续恶化,导致荒漠化不断加剧,引起江河断流,湖泊干涸,沙尘暴等自然灾害频繁发生。这不仅制约着草原畜牧业发展,影响农牧民收入增加和地区经济发展,而且直接威胁到全国的生态安全,影响整个经济、社会的可持续发展。迫切需要采取有效措施,加强草原保护和治理。
实施退牧还草,是推进西部大开发战略的重要举措。西部地区天然草原面积有50亿亩,占全国草原总面积的84%。草原牧区经济相对落后,贫困地区较多,是我国少数民族聚集的地方,又大都位于边疆地区。没有草原牧区和西部地区的小康,全国的小康就难以实现和巩固。没有草原牧区和西部地区的现代化,就没有全国的现代化。全面建设小康社会,要积极推进西部大开发,加快贫困地区、民族地区、边疆地区和草原牧区的发展。把生态环境保护和建设作为西部大开发的根本和切入点,加强草原保护和建设,有利于发展和繁荣少数民族地区经济,实现共同富裕,促进各民族的大团结,维护社会稳定,具有重大的经济意义和政治意义。
实施退牧还草,是实践“三个代表重要思想的必然要求。天然草原是西部各族农牧民赖以生存和发展的基本生产资料。保护草原就是保护生产力,建设草原就是发展生产力。实施退牧还草,转变传统的畜牧业生产方式,促进集约化经营,有利于发展先进生产力。通过退牧还草,改变传统的农牧民生活方式,加强生态文明和精神文明建设,有利于发展先进文化。抓好退牧还草等各项生态建设工程,促进农牧业结构和农村经济结构调整,带动地方经济发展,增加农牧民收入,不仅给西部地区各族群众带来了实惠,而且能够逐步形成祖国西部绿色生态屏障,有利于实现全国最广大人民的根本利益。这是一项利在当代,功在千秋的德政工程、民心工程。
二、退牧还草的总体思路和主要政策
为落实党中央、国务院的重要决策,两年来,国务院西部开发办会同有关部门,在调查研究的基础上,提出了加强天然草原保护与建设、实施退牧还草的建议。去年底,国务院办公厅通知要求,要加强草原保护和建设的力度,尽快启动退牧还草工程,实行休牧育草、划区轮牧、封山禁牧、舍饲圈养。去年12月26日,国务院批准启动退牧还草工程。
实施退牧还草的总体思路是,进一步完善草原家庭承包责任制,把草场生产经营、保护与建设的责任落实到户。实行以草定畜,严格控制载畜量。实行草场围栏封育,禁牧、休牧、划区轮牧,适当建设人工草地和饲草料基地,大力推行舍饲圈养。利用国家库存陈化粮较多的时机,以中央投入带动地方、个人投入。推行休牧与轮牧相结合、放牧与舍饲相结合的生产方式。优化畜草产业结构,恢复草原植被,实现畜牧业的可持续发展,确保农牧民的长远生计。
退牧还草的规划目标和重点范围是,从今年起,用五年时间,在蒙甘宁西部荒漠草原,内蒙古东部退化草原,新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原,先期集中治理10亿亩,约占西部地区严重退化草原的40%,其中2003年安排退牧还草任务1亿亩。今明两年试点完善,力争5年使工程区内退化的草原得到基本恢复,天然草场得到休养生息,达到草畜平衡,实现草原资源的永续利用,建立起与畜牧业可持续发展相适应的草原生态系统。
为了确保退牧还草工程顺利实施,充分调动各方面的积极性,要贯彻以下政策要点,并在试点中不断总结完善。
第一,进一步完善草原家庭承包责任制,把草场划分承包到户。草原承包责任制是党在草原牧区的一项基本政策。落实草原承包责任制是实施退牧还草工作的前提,是调动农牧民积极性的有效措施。只有落实草原所有权、使用权,落实草原生产经营、保护与建设的责任,把草原治理成果与农牧民切身利益挂起钩来,切实保护农牧民的合法的权益,才能使退牧还草成为千家万户农牧民的自觉行动。
第二,实行以草定畜,严格控制载畜量。草场超载过牧是造成草原沙化退化的重要原因。实行草畜平衡制度是草原永续利用的关键。要根据草地资源状况和草场承载量,合理确定牲畜发展数量,做到以草定畜,防止超载过牧。科学规划草场禁牧、休牧、轮牧区,实行围栏封育,舍饲圈养,改良畜种、草种,促进畜牧业经营由粗放型向集约型转变,实现草原生态和畜牧业良性发展。
第三,实行国家、地方和农户相结合方式,多渠道保证投入。实施退牧还草,要以国家投入带动地方和个人投入。人工饲草料基地、棚圈建设等,以地方和个人投入为主,并积极利用银行贷款。地方要保证退牧还草工作经费投入。国家对退牧还草给予必要的草原围栏建设资金补助和饲料粮补助,根据草原类型和区域范围确定补助数量。围栏建设资金,中央补助70%,地方和个人承担30%。饲料粮连续补助5年。
第四,退牧还草实行“目标、任务、资金、粮食、责任五到省,由省级政府对工程负总责。退牧还草涉及千家万户的利益,工作环节多,操作难度大。因此,加强领导,落实责任是搞好退牧还草的关键。要切实将工程建设的目标分解到省,任务下达到省,资金拨付到省,粮食分配到省,责任明确到省。考虑到各地情况千差万别,在国家政策的指导下,允许省级政府从实际出发,在国家核定的补助总量范围内进行合理调整,并制定实施细则和具体措施。各省、自治区要将目标、任务、责任分别落实到市、县、乡各级人民政府,建立地方各级政府责任制。
第五,做好统筹规划,加强综合治理。退牧还草不仅是改善生态环境的有效措施,而且也是优化农牧业经济结构,促进地方发展,增加农牧民收入的重要举措。要把退牧还草与扶贫开发、农业综合开发、水土保持、畜牧业基础建设、草原治虫灭鼠等措施结合起来,实行统筹规划,综合治理。对不同渠道的资金,统筹安排,合理使用。还要把退牧还草与农牧区产业结构调整、农村能源建设、生态移民结合起来,切实抓好生态建设的后续产业开发。以市场为导向,以企业为龙头,以基地为依托,积极发展草产业、畜牧业等特色农牧业,推进农业产业化经营。依靠科技进步,加快草畜品种改良,优化畜种、畜群结构,提高畜产品质量,提高出栏率和商品率,增加农民收入,巩固退牧还草成果。
退牧还草关系到广大农牧民的当前利益和长远生计,有些政策措施和工程实施的具体办法,还需要在实践中不断完善。各有关部门和地方要深入实际调查研究,及时发现和解决退牧还草工作中出现的各种问题,认真总结经验,进一步完善政策措施,使农牧民真正得到实惠,解决好长远生计问题,无后顾之忧。
三、退牧还草工作的几点要求
第一,切实加强领导,落实工作责任。退牧还草是生态环境建设的重要组成部分,也是西部大开发的重点工程。退牧还草工作涉及千家万户,需要协调多个部门,是一项复杂的、艰巨的系统工程。各级政府要从全面贯彻“三个代表重要思想的高度出发,切实加强对这项利国利民工程的领导。今年是大范围试点的第一年,时间紧,要抓紧组织落实,不务农时。任务重,一定要按政策要求,明确任务,落实责任。今年下达的退牧还草年度计划,要在做好前期工作的基础上组织实施。计划指标允许跨年度使用。请有关省区政府确定一位省级领导负责退牧还草工作,协调有关部门,认真组织好、实施好退牧还草工作。地、县、乡各级政府也要指定专人负责。各级政府要以对党对人民高度负责的态度,把退牧还草工作列入重要议事日程,及时研究解决工程实施中的重大问题。要层层落实工程建设的目标和责任,层层签订责任状,认真检查和考核,要一级抓一级,一级对一级负责。
第二,抓好政策兑现,保障工程实施。国家根据退牧还草工程总体建设目标,按照退牧还草的分年任务和确定的标准,核定各省的补助饲料粮和围栏封育资金补助总量,包干使用,年度考核。各级政府要把退牧还草政策落实好,以农牧户为对象,统一验收,兑现政策,取信于民,调动好、保护好、发挥好广大农牧民的积极性。
粮源的组织由省级政府负责,原则上以国有粮食购销企业的商品周转粮中的陈化粮为主。由当地粮食主管部门统一组织补助饲料粮的供应,就近调运,组织到乡、到村,兑付到户。饲料粮调运费用由地方政府承担,纳入地方财政预算,不得转嫁到供应粮食的企业和退牧还草的农牧户。承担供应粮食任务的国有粮食购销企业,对退牧还草的农牧户只能供应饲料粮实物,不得以任何形式将补助饲料粮折算成现金或代金券发放,不得回购饲料粮。
第三,加强管理监督,确保工程质量。科学规划是指导退牧还草工作健康进行的重要保障。各有关省区要按照退牧还草总体要求,结合各地实际,编制好省级退牧还草规划。规划要突出重点,集中连片,落实到县,一次到位,提高资金使用效益和退牧还草工作效果。
县级政府要组织编制退牧还草工程实施方案,做好乡镇作业设计,把工程任务落实到村、户,落实到草场。县级政府委托草原行政主管部门与农牧户签订退牧还草合同书,明确农牧户的责任、权利与义务。以农牧户草原承包经营权证为依据,核定禁牧休牧轮牧面积。要以村为基本单元,实行统一禁牧、休牧。
地方各级政府要严格资金管理,确保工程质量。要设立围栏建设资金的财政专户,专款专用,单独核算管理,任何单位不得挤占、截留、挪用和层层克扣。围栏建设要有统一的标准,规范设计。要组织好原材料的供应,采取招投标等办法,确保材料质量,严防质次价高原材料坑害农牧民。草种生产、供应、销售,要严格执行《种子法》的规定,保证种子质量。
检查验收是工程管理的重要环节。国务院有关部门要抓紧制定检查验收办法,省级政府要重视检查验收工作,以县级验收结果为补助政策兑现的直接依据。加强对退牧还草工作的群众监督,饲料粮兑现、围栏资金补助情况,要纳入乡村政务公开的内容,张榜公布,严防虚报冒领和挤占挪用。加强社会监督,建立退牧还草举报制度,公布举报电话,设立举报箱。发挥稽察、审计、监察等部门的作用,切实加强对补助粮食、资金的监督检查。
第四,明确职责分工,共同做好工作。在实施退牧还草工作中,国务院各有关部门要按职责分工,密切协作,形成合力,把各方面的利益关系协调好,把农牧民群众积极性引导好,把工程任务和政策措施落实好。国务院西部开发办负责退牧还草工作的综合协调,组织有关部门研究制定退牧还草有关政策、办法,组织和协调退牧还草总体规划的落实;农业部负责编制退牧还草总体规划、年度计划,主管全国退牧还草的实施工作,负责退牧还草工作的指导和监督检查;国家计委会同有关部门负责退牧还草总体规划的审核、计划的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡;财政部负责退牧还草中央财政补助资金的安排和监督管理;国家粮食局负责粮源的协调和品种调剂工作。
地方各有关部门要在本级政府的统一领导下,按照各自的职能分工,各司其职,各负其责,相互配合,发挥各自优势,齐心协力做好工作,确保退牧还草顺利实施。
同志们,实施退牧还草,加快草原恢复与建设,是关系到子孙万代、千秋伟业的根本大计。让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下,全面贯彻党的十六大精神和“三个代表重要思想,积极推进西部大开发,集中力量,精心组织,把退牧还草工作抓紧抓好,抓出成效。加强生态环境保护和建设,力争10年内取得突破性进展。加快建设祖国西部绿色屏障,再现草原绿草如茵,风吹草低,蓝天碧野的秀美景色。

发文单位:国务院西部开发办、 国家计委、 农业部、 财政部、 国家粮食局

2003年1月10日

文  号:国西办农[2003]8号

发布日期:2003-3-18

执行日期:2003-3-18

生效日期:1900-1-1

内蒙古、甘肃、宁夏、青海、云南、四川、新疆等省
(自治区)及新疆生产建设兵团西部开发办、计委、农(牧)业厅、财政厅、粮食局:

  国务院西部地区开发领导小组第三次全体会议决定启动退牧还草工程。国务院西部开发办、国家计委、农业部、财政部、国家粮食局《关于启动退牧还草工程建设的请示》(国西办农[2002]48号),业经国务院批准同意。1月10日,国务院西部开发办、农业部联合召开了退牧还草工作电视电话会议,对退牧还草工作进行了全面部署。现将2003年退牧还草任务下达给你们,并就做好退牧还草工作通知如下:

  一、要深刻领会党中央、国务院做出实施退牧还草决策的重大意义

  长期以来,由于自然原因和超载过牧等人为因素的影响,我国有90%的可利用天然草原不同程度地退化沙化,导致荒漠化不断加剧,引起江河断流,湖泊干涸,沙尘暴等自然灾害频繁发生。这不仅极大地制约着草原畜牧业发展,影响农牧民收入增加和地区经济发展,而且还直接威胁到全国的生态安全,影响整个经济、社会的可持续发展。迫切需要采取有效措施,加强草原保护和治理。

  实施退牧还草,加快草原保护与建设,是党中央、国务院从我国经济社会发展全局考虑做出的重要决策,是实现可持续发展战略的紧迫任务,是实践“三个代表”重要思想的必然要求,是促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的全面小康发展道路的重大举措。各地要把思想统一到党中央、国务院的战略决策上来,充分认识退牧还草的重大意义,把退牧还草做为加强生态环境建设的重要内容,摆到更加突出的位置。

  二、退牧还草的总体思路、建设目标和实施范围

  实施退牧还草的总体思路:进一步完善草原家庭承包责任制,把草场生产经营、保护与建设的责任落实到户。实行以草定畜,严格控制载畜量。实行草场围栏封育,禁牧、休牧、划区轮牧,适当建设人工草地和饲草料基地,大力推行舍饲圈养。利用国家库存陈化粮较多的时机,以中央投入带动地方、个人投入。推行休牧与轮牧相结合、放牧与舍饲相结合的生产方式。优化畜草产业结构,恢复草原植被,实现畜牧业的可持续发展,确保农牧民的长远生计。

  退牧还草必须遵循的原则:统筹规划,分步实施,突出重点,稳步推进;因地制宜,分类指导,宜禁则禁,宜休则休,宜轮则轮,休牧与轮牧相结合;以保护封育、改良恢复为主,实行保护和建设相结合;以国家投入带动地方、个人投入,坚持国家、集体、个人投资相结合;以政策为导向,以科技为依托,充分发挥农牧民的积极性;坚持综合治理,实行退牧还草与产业开发、农牧民脱贫致富、区域经济发展相结合。

  退牧还草的建设目标和重点实施范围:从今年起,计划用5年时间,在蒙甘宁西部荒漠草原,内蒙古东部退化草原,新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原,先期集中治理10亿亩,约占西部地区严重退化草原的40%,力争5年使工程区内退化的草原得到基本恢复,天然草场得到休养生息,达到草畜平衡,实现草原资源的永续利用,建立起与畜牧业可持续发展相适应的草原生态系统。

  三、2003年实施退牧还草的主要政策措施

  为了确保退牧还草工程顺利实施,充分调动各方面的积极性,要贯彻以下政策要点,并在试点中不断总结完善。

  (一)进一步完善草原家庭承包责任制。草原承包责任制是党在草原牧区的一项基本政策。要落实草原使用权,把草场划分承包到户,核发草原使用权证,明确农牧民的权利与义务,保护农牧民合法权益,保持承包关系长期稳定。

  (二)实行以草定畜,严格控制载畜量。要根据草场资源状况和草场承载量,定期核定项目建设户草原载畜量,控制休牧和划区轮牧草原区内的牲畜放养数量,防止超载过牧,实现草畜平衡。

  (三)退牧还草的投入机制,实行国家、地方和农牧户相结合的方式,以中央投入带动地方和个人投入,多渠道保证投入。国家对退牧还草给予必要的草原围栏建设资金补助和饲料粮补助。轮牧不享受饲料粮补助政策。草原围栏建设资金和饲料粮补助数量,根据草原类型和区域范围来确定。蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮11斤,季节性休牧按休牧3个月计算,每亩每年中央补助饲料粮2.75斤,草原围栏建设按每亩16.5元计算,中央补助70%,地方和个人承担30%;青藏高原东部江河源草原按全年禁牧每亩每年中央补助饲料粮5.5斤,季节性休牧按休牧3个月计算,每亩每年中央补助饲料粮1.38斤,草原围栏建设按每亩20元计算,中央补助70%,地方和个人承担30%。饲料粮补助资金实行挂帐停息,中央按每斤0.45元对省级政府包干,饲料粮调运费用由地方财政负担,纳入地方财政预算。饲料粮连续补助5年。在国家补助总量范围内,允许省级政府根据实际情况进行合理调整。

  (四)退牧还草实行“目标、任务、资金、粮食、责任”五到省,由省级政府对工程负总责。国家将工程建设的目标分解到省,任务下达到省,资金拨付到省,粮食分配到省,责任明确到省。各省、自治区要将目标、任务、责任分别落实到市、县、乡各级人民政府,建立地方各级政府责任制。

  (五)做好统筹规划,加强综合治理。要把退牧还草与扶贫开发、农业综合开发、水土保持、畜牧业基础建设等不同渠道的资金,实行统筹规划,综合治理。要把退牧还草与农牧区产业结构调整、农村能源建设、生态移民结合起来,切实抓好生态建设的后续产业开发。要把退牧还草与推进农牧业产业化经营结合起来,增加农牧民收入,巩固退牧还草成果。

  四、关于2003年退牧还草任务

  今明两年退牧还草先行试点。2003年安排退牧还草任务1亿亩,其中:内蒙古自治区3048万亩、甘肃省1180万亩、宁夏自治区460万亩、青海省1540万亩、云南省160万亩、四川省1440万亩、新疆自治区2060万亩、新疆生产建设兵团112万亩(详见附表一)。部分投资计划已先期下达(计投资[2002]2857号),对内蒙古和宁夏增加的978万亩任务投资计划另行下达。同时,为保证各地按照退牧还草工作总体思路,实施退牧还草工程,并达到预期效果,我们确定了2003年退牧还草工程实施范围(详见附表二)。请有关省区按此将任务及时分解到有关县(旗)场,并将分解计划抄报国务院有关部门备案。

  五、精心组织、加强管理,认真做好2003年退牧还草工作

  (一)切实加强领导,落实工作责任。退牧还草工作涉及千家万户,需要协调多个部门,是一项复杂的、艰巨的系统工程。今年是大范围试点的第一年,时间紧,任务重。各级政府要抓紧组织落实,不误农时。今年下达的退牧还草年度计划,要在做好前期工作的基础上组织实施。计划指标允许跨年度使用。有关省区政府要确定一位省级领导负责退牧还草工作,协调有关部门,认真组织好、实施好退牧还草工作。地、县、乡各级政府也要指定专人负责。要层层落实工程建设的目标和责任,层层签订责任状。认真检查和考核,要一级抓一级,一级对一级负责。各级政府要把退牧还草工作列入重要议事日程,及时研究解决工程实施中的重大问题。

  (二)抓好政策兑现,保障工程实施。国家根据退牧还草工程总体建设目标,按照退牧还草的分年任务和确定的标准,核定各省的补助饲料粮和围栏封育资金补助总量,包干使用,年度考核。各级政府要把退牧还草政策落实好,以农牧户为对象,统一验收,兑现政策,取信于民,调动好、保护好、发挥好广大农牧民的积极性。

  粮源的组织由省级政府负责,原则上以国有粮食购销企业的商品周转粮中的陈化粮为主。供应的粮食必须达到规定的标准,不合格的粮食不得供应给农牧户。由当地粮食主管部门统一组织补助饲料粮的供应,就近调运,组织到乡、到村,兑付到户。饲料粮调运费用由地方政府承担,纳入地方财政预算,不得转嫁到供应粮食的企业和退牧还草的农牧户。承担供应粮食任务的国有粮食购销企业,对退牧还草的农牧户只能供应饲料粮实物,不得以任何形式将补助饲料粮折算成现金或代金券发放,不得回购饲料粮。要加强监管,严防陈化粮流入市场。饲料粮供应的具体政策及办法由有关部门另行制定。

  (三)加强管理监督,确保工程质量。各有关省区要按照本年度退牧还草总体要求,结合各地实际,突出重点,集中连片,落实到县,一次到位,提高资金使用效益和退牧还草效果。

  县级政府要组织编制退牧还草工程实施方案,做好乡镇作业设计,把工程任务落实到村、户,落实到草场。县级政府委托草原行政主管部门与农牧户签订退牧还草合同书,明确农牧户的责任、权利与义务。以农牧户草原承包经营权证为依据,核定禁牧休牧轮牧面积。要以村为基本单元,实行统一禁牧、休牧。

  地方各级政府要严格资金管理,确保工程质量。要设立围栏建设资金的财政专户,专款专用,单独核算管理,任何单位不得挤占、截留、挪用和层层克扣。围栏建设要有统一的标准,规范设计。要组织好原材料的供应,采取招投标等办法,确保材料质量,严防质次价高原材料坑害农牧民。草种生产、供应、销售,要严格执行《种子法》的规定,保证种子质量。

  (四)明确职责分工,共同做好工作。要按照国发[2002]19号文件和国办函[2003]15号文件的要求,明确各部门的职能分工,各司其职,各负其责,相互配合,发挥各自优势,齐心协力做好工作,确保退牧还草顺利实施。

  附表:一、2003年退牧还草工程任务表(略)

     二、2003年退牧还草工程实施范围表(略)

     三、2003年退牧还草工程饲料粮补助测算表(略)

  国务院西部开发办
  国家计委
  农业部
  财政部
  国家粮食局
  二00三年三月十八日

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